Sądy administracyjne a sprawy odwołań od decyzji ZUSu

13.04.2021 | PRAWO PRACY I UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE

Temat ustalenia sądownictwa właściwego dla merytorycznego rozstrzygania o odwołaniach wnoszonych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), systematycznie powraca na usta debaty publicznej, za każdym razem wywołując kontrowersje i dyskusje doktrynalne. Czy sądy administracyjne będą rozstrzygać w sprawach odwołań od decyzji ZUSu? Wszystko w rękach Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS jest organem administracji publicznej, a w myśl art. 180 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się procedurę administracyjną. Jednocześnie odwołania trafiają do sądów powszechnych, które przy ich rozpatrywaniu stosują procedurę cywilną i niejednokrotnie zmieniają decyzje ZUS wydane w postępowaniu administracyjnym.

Taki sposób prowadzenia trybu odwoławczego sprawia, że obywatel i ZUS teoretycznie traktowani są jako równorzędne strony sporu sądowego, gdyż sądy orzekają na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. W praktyce jednak, szczególnie dla świadczeniobiorcy nie będącego przedsiębiorcą, zastosowanie procedury cywilnej w sprawach odwołań ZUS może być krzywdzące, ponieważ ZUS może posiłkować się profesjonalistami np. prawnikami zatrudnionymi w danym oddziale, a ubezpieczony zazwyczaj występuje przed sądem sam. Dlatego też, w dyskusji publicznej często pojawia się zarzut, iż równorzędność stron w sprawach odwołań ZUS jest fikcją. Zwolennicy przeniesienia przedmiotowych spraw na wokandy sądów administracyjnych argumentują, że obywatel powinien być traktowany jak klient administracji publicznej i podlegać dodatkowej ochronie prawnej przed dominującą pozycją władzy, którą w tym wypadku jest ZUS.

Czy przepisy w zakresie właściwości sądów powszechnych w sprawie odwołań od decyzji ZUS są konstytucyjne?

W styczniu 2021 roku do Trybunału Konstytucyjnego (TK) trafiło pytanie prawne zainicjowane przez Sąd Rejonowy w Koninie (w sprawie o sygn. akt P 3/21) o treści: „czy art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego są zgodne z art. 184 Konstytucji RP i zasadą domniemanej właściwości sądów administracyjnych w sprawach kontroli działalności administracji publicznej oraz zasadą prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP?”.

Sąd Rejonowy w Koninie stoi na stanowisku, że sprawy z odwołań od decyzji ZUS powinny zostać poddane właściwości sądów administracyjnych. W jego ocenie, zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji określenie właściwości poszczególnych sądów należy do ustawodawcy, jednak przepis ten powinno się odczytywać w związku z art. 177 ustawy zasadniczej, stanowiącym, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem przypadków zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tymczasem art. 184 Konstytucji stanowi, iż to sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej. Zdaniem sądu pytającego jest to zatem wyjątek, o którym mowa w art. 177. W związku z tym ma wątpliwości, czy przepisy regulujące, iż odwołanie od decyzji ZUS przysługuje na zasadach i w terminie określonym w kodeksie postępowania cywilnego są zgodne z art. 184 i art. 45 ust. 1 konstytucji.

W pytaniu prawnym Sądu znalazł się jednocześnie postulat likwidacji wydziałów ubezpieczeń społecznych w sądach powszechnych oraz wprowadzenia rozwiązań prawnych umożliwiających modyfikację - zmianę decyzji ZUS przez sądy administracyjne. Zdaniem sądu pytającego, gdyby doszło do tej zmiany właściwości, sądy powszechne zostałyby odciążone.

Pytanie prawne Sądu Rejonowego w Koninie w pierwszej kolejności podlegać będzie weryfikacji pod kątem formalnym, a więc czy zostało prawidłowo złożone, jak również czy TK ma kompetencje do wydania rozstrzygnięcia będącego odpowiedzią na niniejsze pytanie.

Prokurator Generalny, występując jako uczestnik postępowania przed TK, wydał w sprawie opinię, w której wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. W jego ocenie Sąd Rejonowy w Koninie nie określił, na czym jego zdaniem polega niezgodność kwestionowanych regulacji z powołanymi wzorcami kontroli i nie uzasadnił odpowiednio swoich wątpliwości wbrew zasadom określonym w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2393).

Na razie nie jest jasne, czy TK uwzględni opinię Prokuratora Generalnego i umorzy postępowanie w sprawie ze względów formalnych.

Jakie mogą być skutki wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów?

Na razie nie wiadomo, kiedy TK odpowie na pytanie Sądu Rejonowego w Koninie. Jeżeli pytanie zostanie rozpoznane merytorycznie przez TK (a nie umorzone zgodnie z opinią Prokuratora Generalnego), istnieje ryzyko zawieszenia wielu tysięcy spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego, zawisłych przed sądami powszechnymi.

Z pewnością odpowiedź TK na przedmiotowe pytanie prawne ma szansę zrewolucjonizować procedurę odwołań od decyzji ZUS, jeśli Trybunał uzna niekonstytucyjność obecnych przepisów. Wówczas sprawy odwołań od decyzji ZUS przeniesione zostałyby z wokandy sądów powszechnych do sądów administracyjnych, co może spowodować ogromne konsekwencje prawne dla dziesiątek tysięcy świadczeniobiorców ZUS, a także dla tysięcy przedsiębiorców spierających się z ZUS o niemałe pieniądze. W takim przypadku kontrola wszystkich działań ZUS przeszłaby do wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aby jednak takie zmiany zrealizować, konieczne byłoby przeprowadzenie gruntownych zmian w ustawodawstwie.