Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – plan ogólny gminy

W dniu 24 sierpnia 2023 roku weszła w życie największa od 2015 roku nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej „upzp”). Jej wejście w życie realizuje kamień milowy dotyczący reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego zapisany w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Nowelizacja wprowadza szereg istotnych zmian, w szczególności nowe formy konsultacji społecznych, nowe narzędzie planistyczne jakim jest plan ogólny gminy, strategię rozwoju lokalnego lub ponadlokalnego, uproszone procedury zmian aktów planowania przestrzennego, zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI), czy też nowy rejestr urbanistyczny.

Mając na uwadze, że najobszerniejsza zmiana dotyczy wprowadzenia planu ogólnego gminy, w pierwszej części omówienia przedstawiamy najważniejsze zmiany dotyczące tego zagadnienia. Druga część - Nowelizacja upzp to nie tylko zmiany w zakresie planu ogólnego gminy - będzie odnosiła się do zagadnień dotyczących partycypacji społecznej, wprowadzenia uproszczonej procedury zmian aktów planowania przestrzennego, zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI) oraz nowego rejestru urbanistycznego.

Plan ogólny gminy, dalej: „plan ogólny”, to obligatoryjnie sporządzany dokument planistyczny o zasięgu całej gminy. Jest aktem prawa miejscowego, który zastąpił studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako dokument, z którym badana jest zgodność nie tylko planów miejscowych, ale także decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy w obowiązującym stanie prawnym będą mogły być wydawane wyłącznie na obszarach wskazanych w planie ogólnym. Plan ogólny będzie zawierał ustalenia dotyczące funkcji terenów dopuszczalnych do wyznaczenia w dokumentach niższego szczebla, jak i ramowe ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z którymi dokumenty te będą musiały zachowywać zgodność. Dodatkowo w planie ogólnym możliwe będzie wyznaczenie obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których będą mogły być formułowane szczególne zasady zagospodarowania dotyczące m.in. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy odległości między budynkami, określone w przepisach wydanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane.

Istotne znaczenie praktyczne ma wprowadzenie definicji „obszaru zabudowy śródmiejskiej" i sposób wyznaczania tego obszaru. Definicja ta budziła liczne wątpliwości interpretacyjne, jaki obszar może być uznany za obszar zabudowy śródmiejskiej. Dla obszarów zabudowy śródmiejskiej przewidziano łagodniejsze wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obniżone wymogi techniczne dla zabudowy mieszkaniowej, m.in. w zakresie dostępu do światła dziennego.

Plan ogólny jest wiążący zarówno dla ustaleń planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednocześnie wyznaczając obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Co jednak istotne, plan ogólny nie wiąże bezpośrednio przy wydawaniu innych decyzji niż decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza decyzji stanowiącej zgodę na rozpoczęcie inwestycji - pozwolenia na budowę. W postępowania dotyczących zgłoszeń budowy nie będzie więc badana zgodność z planem ogólnym.

Ponadto w zakresie parametru intensywności zabudowy doprecyzowano, że do obliczania parametry intensywności zabudowy bierze się pod uwagę wszystkie kondygnacje, a nie tylko kondygnacje nadziemne. Jednocześnie przez zdefiniowanie powierzchni kondygnacji wykorzystywanej do obliczenia intensywności jednoznacznie wskazano, że powierzchnie balkonów, tarasów i loggii nie są brane pod uwagę przy obliczaniu tejże intensywności.

Niewątpliwie istotne jest, że plan ogólny musi uwzględniać strefy planistyczne. Podział bowiem na strefy stanowi fundament do formułowania ustaleń planu ogólnego, a tym samym ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia koordynowania norm określanych w planach miejscowych i warunkach zabudowy ustalanych w decyzjach administracyjnych.

W upzp wyróżniono następujące strefy:

• strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
• strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
• strefę wielofunkcyjną z zabudową zagrodową;
• strefę usługową;
• strefę handlu wielkopowierzchniowego;
• strefę gospodarczą;
• strefę produkcji rolniczej;
• strefę infrastrukturalną;
• strefę zieleni i rekreacji;
• strefę cmentarzy;
• strefę górnictwa;
• strefę otwartą;
• strefę komunikacyjną.

Podstawą wyznaczania określonej strefy są potrzeby mieszkaniowe danej gminy, będące pochodną m.in. zmian demograficznych i zmieniającego się standardu życia oraz możliwości racjonalnego zagęszczenia istniejącego zagospodarowania.

Wyznaczenie nowych terenów inwestycyjnych jest możliwe tylko wtedy, gdy rezerwy terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych oraz luki w zabudowie nie zapewnią zaspokojenia przewidywanych potrzeb w zakresie zabudowy mieszkaniowej.

W upzp uzależniono także możliwość lokalizacji inwestycji mieszkaniowych od sąsiedztwa obiektów infrastruktury społecznej, mogących obsłużyć przyszłych mieszkańców, tj. szkoła podstawowa, czy też obszar zieleni publicznej.

Dodatkowo, zgodnie z nowo obowiązującymi przepisami, jeżeli gmina w planie ogólnym wyznaczy gminne standardy, to tereny mieszkaniowe będą mogły być wyznaczane w planach miejscowych (w tym zintegrowanych planach inwestycyjnych) i w decyzjach o warunkach zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia standardów dostępności infrastruktury społecznej. Oznacza to, że każda działka w ramach tego terenu będzie musiała spełniać kryterium dostępności infrastruktury społecznej, aby wyznaczenie całego terenu było możliwe. Do badania spełnienia standardów pod uwagę brane będą istniejące obiekty infrastruktury społecznej, a w przypadku planów miejscowych także obiekty przewidziane do zlokalizowania na podstawie tego lub innego planu miejscowego.

Istotne znaczenie ma także to, że plan ogólny i plan miejscowy są w hierarchii źródeł prawa aktami prawnymi tego samego rzędu. Z inwestycyjnego punktu widzenia, należy wskazać, że z jednej strony uchwalany plan miejscowy musi być zgodny z planem ogólnym gminy. Z drugiej natomiast strony, uchwalenie planu ogólnego nie powoduje utraty mocy przez obowiązujące plany miejscowe. Należy jednak zauważyć, że żaden przepis nie nakazuje dostosowywać planu miejscowego do planu ogólnego, jednakże, jeżeli plan miejscowy będzie nowelizowany, wtedy należy zapewnić jego zgodność z planem ogólnym.

Nowa ustawa wprowadza także zmiany związane z lokalizacją OZE, albowiem w strefach otwartych, gospodarczych i górnictwa domyślnie dopuszczone jest zlokalizowanie tego typu instalacji. Z uwagi na potrzeby zachowania ładu przestrzennego i w celu przeciwdziałania konfliktom społecznym wskazano jednak, że lokalizacja OZE o dużej mocy powinna przebiegać za pośrednictwem planów miejscowych.